對(duì)機(jī)構(gòu)改革的歷程以及改革特征的分析表明，機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)走到了十字路口。很顯然，流程的改革基本上也走到了盡頭，因?yàn)樵俣嗟男问缴系臋C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)或重組也無(wú)法解決政府與社會(huì)和市場(chǎng)的權(quán)力配置問(wèn)題，結(jié)構(gòu)的改革勢(shì)在必行
全會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，對(duì)減少和下放投資審批事項(xiàng)、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)、減少部門職責(zé)交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會(huì)組織管理制度、改善和加強(qiáng)宏觀管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)、加強(qiáng)依法行政等作出重大部署。---《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議公報(bào)》
上世紀(jì)八十年代，機(jī)構(gòu)改革作為政治體制改革的一部分來(lái)進(jìn)行的，所遵循的邏輯是先確定黨政的權(quán)力邊界(黨政分開(kāi))，然后確定政府與社會(huì)和企業(yè)即后來(lái)的市場(chǎng)的關(guān)系(權(quán)力下放)，最后是機(jī)構(gòu)改革，解決政府自身的問(wèn)題。這一改革的邏輯后來(lái)發(fā)生了變化，也就是在沒(méi)有解決前兩者問(wèn)題的情況下著重了機(jī)構(gòu)改革。
眼下機(jī)構(gòu)改革又成為了熱議的話題。未來(lái)的方向是什么？
三十年里的六次改革
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)行了六次。
改革涉及的內(nèi)容基本上可以概括為四個(gè)方面。一是機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)。從1982年開(kāi)始的第一次機(jī)構(gòu)改革一直到1998年的第四次機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)令人印象深刻的改革就是機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，尤其是第四次機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院的部門和人員幾乎精簡(jiǎn)了一半。
二是政府職能轉(zhuǎn)變。從1988年的第二次改革提出轉(zhuǎn)變政府職能以后，后來(lái)的每一次機(jī)構(gòu)改革都以圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”為中心，最先是使政府的職能能夠適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，然后是向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。第四次機(jī)構(gòu)改革一舉撤銷了10個(gè)如電力工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部之類的工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，這些部門在計(jì)劃體制下?lián)?fù)了配置資源的責(zé)任，而現(xiàn)在則由市場(chǎng)取代。第五次機(jī)構(gòu)改革重組了中央的一些部門，建立了像銀監(jiān)會(huì)、國(guó)資委之類更符合市場(chǎng)要求的機(jī)構(gòu)。而第六次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行的大部制改革，其出發(fā)點(diǎn)則是如何提高政府的行政與服務(wù)效率。
第三，進(jìn)行了一系列管理體制和制度方面的改革，比如廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)終身制，在行政系統(tǒng)建立了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立了公務(wù)員制度、行政監(jiān)督制度、財(cái)稅制度等，另外在行政區(qū)劃上也進(jìn)行了一些改革。
第四部分的內(nèi)容涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。改革打破了原有的國(guó)家一統(tǒng)天下的局面，政府的權(quán)力開(kāi)始被市場(chǎng)和社會(huì)分割，國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的格局開(kāi)始形成，政府掌握社會(huì)全部資源的狀況被改變。此外，政府內(nèi)部部門之間的結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系也進(jìn)行了調(diào)整。
這一進(jìn)行了三十年的機(jī)構(gòu)改革有三個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)：一是從黨政的改革轉(zhuǎn)向政府的改革。二是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立導(dǎo)致的政府改革，從單純的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的改革轉(zhuǎn)向以“轉(zhuǎn)變職能”為主旨的改革。三，政府職能的轉(zhuǎn)變從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)。
特征和局限
六次機(jī)構(gòu)改革總體而言，呈現(xiàn)了一些特征。
特征之一是自上而下的改革方式。中國(guó)機(jī)構(gòu)改革主要是一種自上而下的改革，這表明改革的動(dòng)力首先來(lái)自上層。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看來(lái)，自上而下的變革是一種強(qiáng)制性變革，這一變革的動(dòng)力來(lái)自于國(guó)家想降低它的管理社會(huì)的交易成本。機(jī)構(gòu)改革中不斷出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員精簡(jiǎn)(比如第一次改革將國(guó)務(wù)院100個(gè)部減少到61個(gè)，第四次改革將國(guó)務(wù)院的部門和人員減少了一半)，以及機(jī)構(gòu)和部門的重組，無(wú)一不反映了降低交易成本的這一努力。
從機(jī)構(gòu)改革的歷程中筆者發(fā)現(xiàn)，每一次改革幾乎都是手起刀落，速戰(zhàn)速?zèng)Q，都以最快的速度進(jìn)行。
而問(wèn)題在于，強(qiáng)制性變革有其局限性的。盡管強(qiáng)制性變革可以降低組織成本，但它可能有傷一致性同意原則，以至于一些在改革中利益受到傷害的人，可能不按照這些制度來(lái)規(guī)范自己的行為。這就可能使強(qiáng)制性變遷的有效性受到損傷。
機(jī)構(gòu)改革的歷程表明，由于一些機(jī)構(gòu)和人員的利益因在改革中受到了傷害而抵制改革，這使得在改革的過(guò)程中出現(xiàn)了“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”以及機(jī)構(gòu)“合并-分開(kāi)-再合并”的狀況。這也使得為補(bǔ)償一些人受到的傷害，出現(xiàn)了一個(gè)部有十多個(gè)部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，以及一個(gè)局有一二十個(gè)局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的狀況，使改革的有效性打了折扣。
第二個(gè)特征是，歷次改革基本上是問(wèn)題取向，著重解決當(dāng)時(shí)面臨的問(wèn)題，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的指引。這種問(wèn)題取向的改革具有針對(duì)性，也易于取得階段性的成果。但問(wèn)題取向的做法，在每次改革之間有沒(méi)有一種一以貫之的內(nèi)在邏輯？由于中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制還處在一個(gè)建設(shè)和完善的過(guò)程中，這就注定了政府機(jī)構(gòu)改革的變動(dòng)性。但問(wèn)題是，變動(dòng)的方向，也就是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，或要過(guò)的河的對(duì)岸在哪里。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的重要性在于使每一次的改革有一種大的方向感，使改革的措施符合長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的方向，并使改革達(dá)到預(yù)想的彼岸。
1988年的第二次政府機(jī)構(gòu)改革曾經(jīng)確立過(guò)這樣的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，即“建立一個(gè)符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國(guó)特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、 運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、 靈活高效的行政管理體系”。同時(shí)在這一長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)下，確立了近期的改革目標(biāo)，也就是“根據(jù)黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，今后五年改革的目標(biāo)是，轉(zhuǎn)變職能，精干機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，提高行政效率，克服官僚主義，逐步理順政府同企事業(yè)單位和人民團(tuán)體的關(guān)系、政府各部門之間的關(guān)系以及中央政府同地方政府的關(guān)系”。
由此可看到機(jī)構(gòu)改革的第三個(gè)特征，即摸石頭過(guò)河式的漸進(jìn)改革。漸進(jìn)改革的一個(gè)最大優(yōu)點(diǎn)在于，由于小步前進(jìn)，可以避免因改革引起的震蕩，從而使改革可以在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的情況下向前推進(jìn)。機(jī)構(gòu)改革從上世紀(jì)90年代后開(kāi)始避免從更大的范圍進(jìn)行改革，尤其是避開(kāi)了一些重大的政治問(wèn)題和權(quán)力問(wèn)題(比如政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題)，這使得政府機(jī)構(gòu)的改革沒(méi)有產(chǎn)生社會(huì)的震蕩，并在社會(huì)穩(wěn)定的情況下推進(jìn)了政府自身的一些改革，比如職能的改變，使政府的運(yùn)作能更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和服務(wù)型政府的建設(shè)。
然而，漸進(jìn)改革的優(yōu)點(diǎn)往往也是它的缺點(diǎn)所在。用簡(jiǎn)單的話來(lái)說(shuō)，漸進(jìn)改革降低了摩擦成本，但增加了實(shí)施成本。漸進(jìn)改革只是減輕了痛的程度而已，但并沒(méi)有消除痛。機(jī)構(gòu)改革的歷程也表明了這一點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了差不多二三十年后，十八大的報(bào)告還需要強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，顯然痛并沒(méi)有完全消除。
此外，著眼于政府自身的機(jī)構(gòu)改革，似乎越來(lái)越成為政府的事而同社會(huì)與民眾無(wú)關(guān)，越來(lái)越成為政府內(nèi)官員的事而與一般普通公務(wù)員無(wú)關(guān)(尤其是在第五次和第六次機(jī)構(gòu)改革不涉及精簡(jiǎn)人的情況下)。這導(dǎo)致改革的動(dòng)力來(lái)源越來(lái)越弱，改革的熱情呈現(xiàn)一種遞減的狀況。
但政府機(jī)構(gòu)的改革會(huì)涉及到市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)。這里的一個(gè)悖論在于，由于機(jī)構(gòu)改革僅局限于政府自身，這使得在改革的同時(shí)又滋生了一些僅憑自身改革無(wú)法解決的問(wèn)題。比如，由于政府與社會(huì)的邊界不清，一些本來(lái)可以放手讓社會(huì)去做的事情都由政府包攬，從而又導(dǎo)致加重了政府的負(fù)擔(dān)，減低了政府的效率。
未來(lái)之路
對(duì)機(jī)構(gòu)改革的歷程以及改革特征的分析表明，機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)走到了十字路口。很顯然，流程的改革基本上也走到了盡頭，因?yàn)樵俣嗟臋C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)或重組也無(wú)法解決政府與社會(huì)和市場(chǎng)的權(quán)力配置問(wèn)題，結(jié)構(gòu)的改革勢(shì)在必行。
首先，把機(jī)構(gòu)改革放到整個(gè)政治體制改革的系統(tǒng)中去加以考慮。這樣，從系統(tǒng)改革的角度講，就需要有一個(gè)組織來(lái)進(jìn)行整體的設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)。上世紀(jì)80年代在中央層面曾經(jīng)有過(guò)一個(gè)體制改革委員會(huì)，它發(fā)揮的差不多就是這樣的作用。由于后來(lái)改革策略的調(diào)整，這一組織便不復(fù)存在。
如果要進(jìn)行一種全方位的改革，類似體制改革委員會(huì)這樣的組織是不可缺少的，因?yàn)楦母锷婕傲朔椒矫婷娑粌H僅是政府，需要有一個(gè)組織來(lái)進(jìn)行策劃、組織、統(tǒng)籌和推進(jìn)。這個(gè)組織必須是有權(quán)威的，同時(shí)這個(gè)組織也必須是超然的。所謂超然，就是它應(yīng)該超然于各種利益之上，以國(guó)家利益和公共利益作為改革追求的最高準(zhǔn)則。
其次，下一步機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力不僅需要從政府內(nèi)部尋找，更重要的是要從外部去尋找，以結(jié)構(gòu)的改革再來(lái)推動(dòng)流程的改革。這樣，機(jī)構(gòu)改革在某種程度上將回到原有的邏輯，也就是厘清權(quán)力關(guān)系，首先是黨政關(guān)系(按鄧小平的說(shuō)法，就是黨政分開(kāi))，其次是政府與社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系(也就是權(quán)力下放，解決政府權(quán)力的越位、錯(cuò)位和缺位問(wèn)題)以及政府權(quán)力的制約問(wèn)題，再者是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作等技術(shù)性和流程性的問(wèn)題。
再者，頂層設(shè)計(jì)要與地方的積極性相結(jié)合，尤其要鼓勵(lì)地方自下而上的改革。頂層設(shè)計(jì)當(dāng)然重要，尤其當(dāng)需要有一個(gè)整體性的、全局性的規(guī)范的時(shí)候。但機(jī)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)更重要的是指出一個(gè)基本的方向和框架，而不是面面俱到、事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定，因?yàn)榈胤降牟町惡艽?，必須讓地方在機(jī)構(gòu)改革中發(fā)揮它們的創(chuàng)造性和積極性。
從改革的手段和策略上說(shuō)，既要運(yùn)用漸進(jìn)的方法，但也不能棄激進(jìn)方法不用。手段是為目的服務(wù)的，這意味著哪種手段能解決問(wèn)題，就應(yīng)該采用哪種手段。長(zhǎng)期來(lái)機(jī)構(gòu)改革采用的漸進(jìn)方法以及由此帶來(lái)的成功方面，使我們產(chǎn)生了漸進(jìn)崇拜，談到改革，馬上想到的是采用漸進(jìn)方法，并對(duì)激進(jìn)的方法加以嘲笑和摒棄。但我們可能忽略了漸進(jìn)方法的缺點(diǎn)，也就是實(shí)施成本會(huì)增加。
最后，從機(jī)構(gòu)改革的角度講，政府的改革應(yīng)該是社會(huì)其他方面改革的表率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的一個(gè)結(jié)果是社會(huì)各種利益的形成。政府的一個(gè)基本任務(wù)就是對(duì)各種利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這就要求政府務(wù)必站在中立的立場(chǎng)上，以追求公共利益作為最高的行為準(zhǔn)則。
(作者竺乾威系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，公共行政系主任)
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